Forbes: Demitizarea lobby-ului, o reparaţie morală necesară

Forbes România, Nr. 18, 16-24 noiembrie 2009 - [Download PDF]

Lew Rywin, coproducător al unor filme precum „Lista lui Schindler” de Steven Spielberg şi „Pianistul” de Roman Polanski, s-a aflat în centrul celui mai răsunător scandal de corupţie din Polonia post-comunistă. În 2002, lăudându-se cu relaţii în anturajul prim-ministrului Leszek Miller, Rywin a promis modificarea unei legi a audio-vizualului în favoarea grupului Agora, în schimbul unei „donaţii” în valoare de 17,5 milioane de dolari către partidul acestuia. Ajutorul a constat în „convingerea” unor  parlamentari, nu prin argumente sau studii relevante, ci prin coruperea acestora, iar amendamentul făcea posibilă cumpărarea televiziunii private Polsat de către Agora. Curtea de Apel de la Varşovia l-a găsit vinovat pe Lew Rywin în decembrie 2004 şi l-a condamnat la doi ani de închisoare.

Cazul Rywin a contribuit la demisia cabinetului Miller pe 2 mai 2004 şi a demonstrat, într-un mod răsunător, faptul că societatea civilă poloneză nu avea niciun control asupra iniţiativelor şi deciziilor legislative şi că reglementarea lobby-ului nu mai era o opţiune, ci o necesitate. Astfel, în 28 octombrie 2003, Sejm-ul (Parlamentul Poloniei) a primit prima formă a legii de reglementare a activităţilor de lobby; pe 12 noiembrie s-a încercat respingerea proiectului, însă reverberaţiile mediatice ale „cazului Rywin” şi-au spus cuvântul şi tentativa a eşuat. Pe 7 iulie 2005, Sejm-ul a adoptat legea cu 399 de voturi pentru, patru abţineri şi niciun vot împotrivă. Cealaltă cameră a Parlamentului a adoptat legea fără modificări, iar pe 15 august 2005, preşedintele Aleksander Kwaśniewski a promulgat ceea ce în Polonia se numeşte: „Legea Lobby-ului”.

Nu ştiu dacă în România ar fi suficient un caz Rywin pentru a se adopta o lege a lobby-ului. Până în prezent am văzut şase iniţiative (patru respinse, una retrasă de iniţiator şi una aflată în dezbatere publică), însă nu reuşesc să identific în nici una dorinţa reală de a transparentiza activitatea de lobby. Ceea ce am văzut însă până acum în propunerile legislative sunt restricţii cu privire la cine poate face lobby (un drept care aparţine oricărui cetăţean şi care nu ar trebui limitat unor grupuri privilegiate) şi implicit identificarea ca lobbyişti doar a firmelor de lobby. Din lipsă de interes, lipsă de informare sau poate rea voinţă, aceste legi sunt făcute pentru a fi respinse sau pentru controlul acreditării lobbyiştilor.

Pe de o parte, o lege a lobby-ului este fundamentată prin dreptul la liberă exprimare, dreptul la petiţie, dreptul la liberă  asociere şi este susţinută de paşii deja realizaţi în transparenţa decizională. Pe de altă parte, legea lobby-ului este o cerinţă intrinsecă a dreptului constituţional la informaţie al fiecărui cetăţean. Lipsa unor informaţii privind tentativele de influenţare a legislaţiei reprezintă o îngrădire a acestui drept fundamental. Transparenţa decizională a instituţiilor publice este doar o parte a monedei, deoarece în prezent nimeni nu obligă companiile sau organizaţiile neguvernamentale să-şi transparentizeze activităţile şi obiectivele de modificare a legilor şi a beneficiile financiare sau de influenţă obţinute. Şi atunci mă întreb, de ce nu există încă o lege a lobby-ului în România?

Pentru a obţine răspuns, consider că este util să ne aplecăm asupra declaraţiilor  făcute de doi reprezentanţi ai societăţii civile. În depoziţia sa „Lobby pentru lobby” din 11 februarie 2007, domnul Sorin Daniel Ardelean, vicepreşedinte al Asociaţiei pentru Iniţiative Civice, remarca: „Activitatea de lobby pare a fi, cel puţin la nivelul percepţiei publice, criptică şi deformată. De unde această percepţie eronată? În primul rând, componenta de influenţă a lobby-ului face ca acesta să fie uşor asimilabil traficului de influenţă. Acesta este, de fapt, un cerc vicios: tocmai lipsa coerentă a unui cadru legislativ privind lobby-ul face să nu existe demarcaţie între activitatea de lobby şi traficul de influenţă. Aşadar, conotaţia negativă a lobby-ului pare a fi tributară unei deficienţe legislative, care nu tranşează şi nu stabileşte ceea ce cade sub incidenţa traficului de influenţă şi ceea ce trimite la o practică democratică de participare la actul decizional”. Domnul Cristian Pârvulescu, preşedinte al Pro Democraţia, consideră, de asemenea, că „în locul transparenţei, grupurile de interese preferă menţinerea actualului sistem al traficului de influenţă, al presiunilor şi şantajului, practicate pentru a avea acces privilegiat la resurse. În condiţiile în care aceste activităţi nu sunt controlate, nu ne rămâne decât să aşteptăm 40 de ani ca SRI-ul să ne ofere informaţiile”.

Observăm, aşadar, că lipsa de transparenţă în desfăşurarea activităţilor de lobby generează fapte de corupţie precum traficul de influenţă, iar acest lucru a dus la apariţia unuia dintre cele mai proliferate mituri cu privire la reglementarea activităţii de lobby: o lege a lobby-ului ar legifera traficul de influenţă. Vă propun să ne uităm cu mai multă atenţie asupra acestui aspect pentru a-l putea cunoaşte în context şi a ne clarifica cele două noţiuni.

Articolele care incriminează penal traficul de influenţă ca faptă de corupţie se regăsesc, aproximativ sub aceeaşi formă şi în acelaşi context, în mai multe surse juridice (româneşti şi europene). Potrivit tuturor acestor reglementări legale, traficul de influenţă este prezentat, deloc întâmplător, ca infracţiune care face parte din grupul infracţiunilor care aduc atingere unor activităţi de interes public sau altor activităţi reglementate de lege, fiind aşezate alături de darea de mită, luarea de mită şi primirea de foloase necuvenite.

Citite şi interpretate superficial, aceste reglementari par că se referă şi la activitatea de lobby, însă cheia descifrării acestora ne este oferită de doctrina juridică în ceea ce priveşte activitatea avocaţilor. Astfel, activitatea legală promisă de un avocat de a influenţa prin mijloace legale (pledoarie, invocarea legii, a probelor etc.) o autoritate judecătorească sau administrativă, nu intră în conceptul de influenţă prevăzut de art. 257 din actualul Cod Penal. În acest sens, în doctrină se arată că „acela care rămâne în cadrul drepturilor şi îndatoririlor sale profesionale, aşa cum prevede legea organică a corpului avocaţilor, chiar dacă ar primi un onorariu foarte mare nu poate să fie acuzat că a săvârşit trafic de influenţă.” (Valeriu Pop face afirmaţia referindu-se la dispoziţiile Codului penal Carol al II-lea.)

Prin urmare, avocatul care ia onorarii mari, fie datorită onorabilităţii sale, fie a cunoştinţelor sale profesionale şi a conştiinţei cu care îşi îndeplineşte datoria, nu poate cădea sub sancţiunea prevăzută  de art. 257 din Codul penal. Dacă însă, specifică Valeriu Pop în Codul penal Carol al II-lea, „chiar luând un onorariu mic, acela care stipulează onorariul nu se prevalează de calitatea lui de avocat, ci se prevalează de influenţa adevărată sau pretinsă ce ar avea pe lângă un funcţionar public şi datorită acestei influenţe cere sau îşi stipulează un onorariu, atunci săvârşeşte trafic de influenţă”.

Dar ce înseamnă influenţă? Este evident pentru orice om că suntem influenţaţi şi influenţăm în mod real mii, poate chiar milioane de persoane, însă nimeni nu s-a gândit vreodată să solicite răspunderea penală pentru aceste fapte deoarece traficul de influenţă nu se referă la influenţa argumentativă, ci are un cu totul alt înţeles.

Contextul articolelor din Codul Penal, dar şi din Convenţiile Europene, aduce mai multă lumină, arătând mai curând spre o formă de constrângere prin care se încearcă modificarea, prin mijloace ilegale, în mod vinovat, a unei decizii în favoarea „solicitantului” sau a unui terţ aflat în relaţie cu acesta. Această constrângere poate fi de diverse tipuri: emoţională, materială, şantaj, prezentare de expertize false, folosirea unor relaţii de rudenie, prietenie, obligaţii comerciale, civile sau de altă natură.

Conform teoriei şi practicii dreptului, infracţiunea de trafic de influenţă  are ca obiect juridic special „relaţiile sociale privitoare la desfăşurarea activităţii unităţilor publice sau private în condiţii care să asigure încrederea şi prestigiul de care să se bucure personalul acestora. Prin comiterea faptei de către subiectul activ se creează o stare de neîncredere în legătură cu corectitudinea funcţionarului public sau funcţionarului ori a altor salariaţi”, după cum afirmă Vasile Dobrinoiu în comentariul la Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie.

Două  elemente ale obiectului juridic al acestei infracţiuni sunt esenţiale şi merită subliniate: vizarea directă a actelor de corupţie şi intenţia de protecţie faţă de actele de corupţie şi de protejare a prestigiului funcţionarilor. Şi aici intervine întrebarea: Există în cazul acţiunilor de lobby aceste elemente constitutive ale infracţiunii? Răspunsul este categoric: Nu! Cu alte cuvinte, orice acţiuni transparente care nu afectează prestigiul funcţionarilor sau al autorităţilor, instituţiilor publice, persoanelor juridice publice, nu intră sub incidenţa traficului de influenţă, deoarece acestea nu sunt în concordanţă cu scopul şi raţiunea incriminării traficului de influenţă. Mai mult, activităţile transparente, în cazul obligării declarării acestora de către cei care încearcă să influenţeze deciziile, vor duce la asigurarea şi protejarea suplimentară a prestigiului funcţionarilor şi autorităţilor publice.

Pentru cei care doresc să cunoască mai mult despre acest subiect, vă recomand cartea „Reglementarea activităţii de lobby. În anticamera influenţei”, lansată de Editura C. H. Beck şi care, pe lângă analiza diferenţei dintre lobby şi trafic de influenţă, defineşte în mod exhaustiv această activitate şi prezintă tehnicile folosite de lobbyişti. Cartea este completată în spaţiul online, la adresa www.reglementare-lobby.ro, de un instrument util de continuare a dezbaterilor pe această temă, dar şi un pachet conţinând legislaţia completă din domeniu.

Liviu Mihăileanu